国务院发布《完善国有资本经营预算制度的意见》，央国企预算体系升级正当时！

发布时间：

2024-01-18

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2024年1月6日，国务院发布了《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》（以下简称《意见》），强调有序扩大国有资本经营预算实施范围，逐步实现国有企业应纳尽纳，这意味着国有资本经营预算将走向硬约束，这将倒逼央国企自身的预算管理体系必须全面升级——从财务预算体系升级为战略导向的全面预算管理体系。

01 从试行到完善国有资本经营预算覆盖范围不断扩大

国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分，是企业国有资产管理的重要内容。

2007年9月，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》，标志着中国开始正式建立国有资本经营预算制度。资本经营预算制度是规范国有资本经营预算编制行为的一系列法律、行政法规和规章的总称。

2024年01月06日，国务院发布了《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》，明确提出要完善国有资本收益上交机制。《意见》提出要扩大国有资本经营预算覆盖范围，逐步实现国有企业应纳尽纳；健全国有独资企业和国有独资公司收益上交机制和优化国有控股、参股企业国有股收益上交机制。

02 国有资本经营预算走向硬约束

建立和实施国有资本经营预算制度，统筹用好国有资本收益，对于落实国家战略、增强政府宏观调控能力、推进国有经济布局优化和结构调整等都具有重要意义。《意见》提出提升国有资本经营预算支出效能，优化支出结构，重点转向“三个集中”，这一提法和2023年底国资委召开的央企负责人会议上强调的深入推进布局优化和结构调整的方向一致，“三个集中”是指：

向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。

向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中。

向前瞻性战略性新兴产业集中。

另外，根据财政部公布的2022年国企的利润总额4.3万亿元，国有资本权益为122万亿元，整体国有企业的净资产收益率仅约3.5%。出现这种现象的一个重要原因是国有资本预算软约束问题较为严重，国有企业管理者调动资源的自由裁量权非常大，国有经济资源低效、无效使用情况较为严重。

因此，完善国有资本经营预算，扩大国有资本收益上交的范围和比例，强化国有资本收益上交的硬约束，将对国有资本经营者形成实质约束。

03 央国企预算体系升级正当时

国有资本经营预算走向硬约束后，对于央国企来说，企业战略必须响应国家战略要求，国有资本支出要向“三个集中”方向倾斜，国有资本支出的钱来自哪里呢？来自央国企国有资本收益的上交，因此，逐步扩大国有资本预算覆盖范围，要确保国有资本收益目标的实现，要确保存量和增量国有资本持续保值增值，企业必须要实现基于“1利5率”的高质量发展。

央国企要实现高质量发展，必须要改进自身的预算管理体系，必须要实现预算管理从财务预算体系或全面预算体系向世界一流的战略导向全面预算管理体系转型升级，如下图所示。相较于前二者，战略导向的全面预算管理体系更加注重战略导向的资源配置，战略、计划、预算、绩效四者之间的联动，更能体现预算管理的效力。

04 央国企预算管理差距分析

央国企如何实现向战略导向全面预算管理体系转型升级？我们认为首先要有一个清晰的差距分析，即自身预算管理体系与世界级预算管理体系的差距在哪？只有清晰了差距，才能明确改进方向。为此，用友公司构建了一个简单明了的预算成熟度评估模型，帮助企业从预算管理的组织、流程、模型、系统和数据五个方面进行对标分析：基于该模型，将企业预算管理的成熟度划分为五个等级，我们发现多数央国企预算管理的成熟度尚处于在建和有竞争力之间，只有极少数头部企业接近国际领先企业水平。主要差距体现在：

在预算组织方面，国内多数企业管理层都认为预算就是财务部门的事，预算责任单位职责界定不够清晰；而国际企业各级管理者都将预算作为日常管理工具，各级责任单位通过内部结算和分摊将责任界定的非常清晰。

在预算流程方面，国内多数企业的预算与战略、计划和绩效脱节，预算编制表单长期不变，预算更多的是将上级下达的任务通过“博弈”进行简单分解，绩效部门缺乏财务背景，导致绩效指标无法充分将战略、计划和经营指标合理分解至各责任单位。而国际企业实现了战略、计划、预算和绩效的端到端有机整合。

在预算模型方面，国内多数企业预算编制模型较粗放，未对企业业务价值链各环节的动因进行充分的挖掘和分析，从而无法实现基于关键动因进行弹性资源配置，基于关键动因进行预算分析。而国际企业恰好与此相反。

在预算系统方面，国内多数企业依靠还依靠EXCEl进行预算编制、控制和分析，导致数据收集加工能力弱，预算编制粗放，各部门协同能力弱，预算编制周期长，预算分析整合数据能力弱，分析滞后，无法支撑业务决策。而国际企业大多部署了成熟的多维预算系统，实现了灵活的预算建模，极大提升数据处理的自动化和智能化水平。

在预算数据方面，国内多数企业主数据标准化方面还不足，业务系统和财务系统的数据无法支撑多维、精细的预算管理。而国际企业管理成熟度相对较高，数据能力更强。

05 央国企预算管理如何变革？

基于上述5个方面的差距分析，我们认为，央国企要加快缩小与世界一流预算体系的差距，还得回到这五个方面问题本身，通过对标世界一流缩小我们在预算组织、流程和模型方面的差距，通过采用基于多维内存计算技术的新一代预算系统，缩小我们在预算系统和数据加工处理能力方面的差距。

001对标世界一流实现预算管理全组织贯通

学习世界一流企业预算管理的组织和理念，我认为至少应从四个方面着手：一是大型企业集团需要分层构建从上至下的、统一的预算管理组织体系，如集团预算管理组织体系、子集团预算管理组织体系、三级企业预算管理组织体系等，每个层级预算管理组织体系需明确决策机构、归口管理机构、预算管理办公室、预算责任单位的职责切分。二是在预算管理理念上，要明确各级管理层是预算管理的主角，财务仅是组织者和牵头部门，要明确预算是为公司战略服务、为业务服务，提升各部门主动参与预算的意识。同时，构建日历化的“预算管理时钟”，明确各单位在每季、每月的不同时点必须完成的工作。三是根据管控模式的不同，构建集团有效的归口管理体系，实现“专业的事由专业部门管理”，从而减轻财务部门的压力；四是明确各级预算组织的责任定位，尤其是末级责任单位的定位，无论定位是利润中心、成本中心还是费用中心，都必须通过内部结算和分摊，实现对其责任的精确计量，杜绝“免费资源”的使用，从而实现良性的资源配置机制。

002对标世界一流实现预算管理流程的全体系联动和全闭环管理

战略、计划、预算、绩效通常在大型企业由不同领导、不同部门主管。当前，国内大型企业预算普遍缺乏战略性或者战略导向不足。其根本原因是：一是大型企业尤其是大型国有企业“部门墙”严重，导致预算无法对准战略或者年度重点工作计划进行优先资源配置；二是大型企业动态战略管理流程缺失，缺乏基于市场洞察下的年度战略研讨机制，战略解码不充分，导致战略和计划对预算的输入不足；三是企业的绩效管理部门缺乏财务背景，无法基于预算责任中心定位进行合理的财务指标分解和考核权重的设定，导致预算指标在考核层面分解不合理。因此，大型企业应该借鉴国际企业经验，构建流程型组织，在集团、子集团或者三级公司层面，将战略、计划、预算和绩效拉通。在预算制定阶段，起点是市场洞察和战略研讨，商业模式再设计以及关键举措的制定、关键举措的跨部门落地分解、战略指标的制定和测算，再此基础上，才能构建战略导向的预算编制，明确资源配置方向。在预算执行阶段，也要将战略主题、重点工作进展、绩效回顾等与预算资源的执行进度结合起来进行管控，而不是单纯进行费用和资金的控制。基于这样的思路构建的预算流程，才能实现从预算管理的“小闭环”向“战略到执行的大闭环”转型，才能提高预算推动战略落地和经营目标达成的能力。

003对标世界一流，实现预算管理模型的全业务覆盖、全价值链管控和全要素驱动

大型企业集团通常会涉及相关多元化或者不相关多元化。集团不同业务的管理重点不同、管理成熟度不同、管理维度不同。因此，必须构建 “1+X”的预算模型，以实现业务的全覆盖。“1”是指集团总部管控视角的预算模型，颗粒度相对粗，视角是管控视角；“X”是专门为各业务板块设计的预算模型，颗粒度更精细。

全价值链管控是对全业务覆盖的进一步延伸。集团企业任何业务都有自己的价值链，预算管理强调“横向到边”，就是要基于不同行业的价值链构建全价值链管控的预算体系。例如，一般制造业，我们的预算起点通常是销售预算。但对于项目类的预算，我们的预算不能直接预测销售收入，而是要从商机开始。预测在手订单有多少，在跟踪的商机有多少，再此基础上再预估收入有多少。因此，商机是这类企业预算一定要覆盖的起始点。

全要素驱动是全价值链管控的进一步延伸。不同业务不同价值创造环节都有预算管理的动因，例如销量、收入、产量、人数、功率、面积等都可能是某项预算编制的关键动因。当前市场环境变化越来越快，企业需要构建基于关键动因的弹性资源配置体系。实现从传统“僵化”的预算体系向“敏捷”的预算体系转型。

004通过“数智化”技术实现预算管理全系统集成和全数据贯通

随着国产OLAP多维内存计算技术的成熟，大型企业在预算建模的灵活性、预算编制的多维度和精细化、大数据量下的系统性能和稳定性、预算分析的灵活性和可视化等方面将获得革命性提升。当然，数智化预算系统只有与企业的各类业务系统紧密集成，形成一体化应用才能最大化发挥其价值。当前，国产新一代预算系统已经实现从以前与ERP的紧耦合转变为基于“前台、中台、后台”架构的松耦合，也就是预算系统可以支持与任意业务系统和财务系统进行有效集成。从而实现基于历史数据的灵活建模和预算编制，实现大型企业预算数据的纵向贯通，集团可以实现数据层层穿透；实现在不同业务系统中，根据预算的可控性和重要性进行灵活控制；实现基于实际发生数的实时的预实分析和多维度数据的钻取、切块、切片等灵活分析；实现基于滚动预测，助力企业实时掌控“实际+预测”与年度预算目标的差距，从而为下一步策略制定和资源动态配置提供依据。

当然，大型企业要构建集中化的预算系统，实现全数据贯通的前提是预算主数据的标准统一和可获取的多维、精细的实际数据。企业需要系统梳理包括预算组织、科目、产品线、物料、大客户、指标等预算维度数据，同时系统分析各业务和财务系统的实际数在维度和精细度方面是否能够满足预算要求，无法满足要求的，需逐步倒逼业务部门和IT部门进行系统升级。

06用友服务众多中央企业打造全面预算转型升级领先实践

用友从财务领域起家，成立36年来，一直服务于企业和公共组织的信息化和数智化，是中国最早、最专注、客户数量最多、规模最大的企业数智化服务商。用友曾为众多央国企提供了“咨询+数智化”一站式、一体化的全面预算转型升级服务。

1某一级央企移动通信服务商：

某一级央企移动通信服务商通过构建集中化、智能化的预算管理平台，提升了预算预测和分析的能力，优化了资源配置和预算管控。

某一级央企移动通信服务商与用友合作前，各省公司和专业公司分散建设预算系统，集团、省公司和专业公司之间数据无法拉通，严重影响了预算管理在资源配置、过程管控和价值评估能力的发挥。通过选型用友BIP全面预算，基于“集中化、智能化、多元化、可视化”的预算管理平台建设，实现了集团资源配置一盘棋、预算管控一张网和价值评估一把尺：

资源配置一盘棋：通过“集中化、数智化”的预算平台实现预算流程“上下贯通、横向协同”，建立全要素资源配置模型，统一资源配置语言，促进预算管理标准化、规范化、协同化，全面提升资源配置效率和精准度，引导集团战略落地。

预算管控一张网：通过“集中化、数智化”的预算管理平台和其他业务系统之间的集成衔接，促进管理协同，实现全链路预算执行管控，实现“无预算不开支，有预算不超支”。

价值评估一把尺：规范预算管理基础业务数据，提升预算执行数据准确性，形成多维度、可视化的预算报表体系，通过对全集团的预算数据挖掘、分析，为管理层提供决策支持。

2 某地方国资集团

某地方国资集团是2017年通过重大资产重组，吸收合并后组建的企业集团，后续又收购了一些其他企业。业务涉及四大板块：离散装备制造、大型电站工程项目EPC、市政工程设计及EPC和热电站运营共20多家企业，年收入超过80亿元。由于集团成立时间相对较短，各下属企业业态不一致，管理模式不尽统一，IT系统也在整合过程中，原有的预算体系以简单的财务预算为主，期望通过预算体系变革，加强对子企业的管控，强化集团战略到执行能力。

用友通过“咨询+系统实施”为客户提供了一站式、体系化的管理变革规划，包括最佳实践预算理念宣贯、预算组织流程变革、“1+4”预算模型重构以及分步系统推进，实现了年度预算编制、滚动预测、预算控制和预算分析的逐步上线。

通过本项目的实施，实现预算管理的5大变化

从预算单体系管理到战略、计划、预算和绩效联动管理

从财务部门为主编制预算到业务、财务联动编制预算

从财务部门管控为主到总部各条线部门和子企业各横向归口部门联合立体管控

从财务部门主导预算管理到财务搭台、集团各条线部门和各级管理层唱戏

从Excel手工预算到多维预算系统实现与所有异构系统纵横贯通

作者：用友网络高级专家吴昌秀

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